论我国财政政策的取向：改善供给

　　自从1995年我国经济成功地实现“软着陆”以来，国民经济基本进入了低通涨、高增长的良性运行区间之中，但随着改革的进一步深化和加速，一些体制内深层次的矛盾（如政治体制、行政方式、管理运行效率、经济结构、国企改革等）日渐突出，多年来经济上积淀的许多总量、结构问题依然存在而且不断积聚，再加上受东南亚金融危机的冲击，到了1997年底，我国经济终于出现了历史上从未有过的“商品相对过剩”的买方市场和轻度通货紧缩局面：物价大范围持续下跌（长达一年多的负增长）、经济增长速度下降（从1992年的14.2％下降到1998年的7.8％，但相对增长速度依然是较高的）、失业增加、有效需求不足（尤其是内需的不足）。总之，应该说这段时期我国的经济处在一个增缩调整阶段（见《改革内参》1999年第八期，许安拓）。在这种情况下，政府从1998年中旬开始适时提出并实施了“积极财政政策”，时至今日，已近3年了，其效果如何呢？现在及今后的财政政策取向又当如何呢？
　　一、现阶段我国积极财政政策的内涵
　　所谓“积极”原指正面的、肯定的、进取的意思。从这个意义来说，我国自从1997年改革开放以来，所执行的财政政策应该都是“积极”的，都是“放水养鱼、放权让利、藏富于民”的“积极”宽松的财政政策，财政从统收统支、全面统管，到收缩范围、实施“公共财政”都是旨在调动广大企业、人民的积极性、主动性和创造性。而我国目前实施的积极财政政策却不是完全从这个意义来讲的，它既不同于上述的放权让利的“积极”，又不同于西方经济学中所说的积极扩张性财政政策，它是由我国现阶段特殊的国际国内政治经济环境所决定的。其特点有以下几个方面：
　　1.扩大赤字，增支也增税凯恩斯经济学中所说的积极扩展的财政政策主要是指以增加政府支出、减少税收的方法来扩大有效需求，解决就业问题。而我国从1997年下半年开始，政府所实施的积极财政政策主要是通过增发国债、扩大财政赤字、增加支出以满足政府投向公共基础建设领域和启动内需的需要。然而，同时非但没有减少税收收入，而且税收还有了很大的超常提高，这是此次积极财政政策的重要特征。
　　2.立足长远，调整结构，深化改革此次积极财政政策主要是立足于经济的长远发展而采取的应变之策，是根据国家宏观经济发展的战略要求，对整个国民经济进行的战略调整。这又与西方的一般扩展性财政政策不同。1997年以后，我国经济基本结束了长期供给不足的“短缺”局面，由资源约束型转向需求约束型。这就意味着，我国在今后相当长的时期里将面临内需乏力、需求疲软的状态，这就必然迫使我们要从经济体制、运行机制上实现“两个转变”，从全局整体的角度出发调整经济结构。为此，积极财政政策一方面在增加税收、增强国家宏观调控能力，另一方面则以国家宏观战略为依托，将增加支出的范围限制在公共基础设施的建设领域和支持西部大开发等方面，尽可能避免重复建设、盲目投资的发生。同时也为深化经济体制改革、缓解社会矛盾营造了缓冲的空间。如抽出大量财政资金积极支持社会保障体制、费税关系等领域的改革，缓解就业压力和社会矛盾，以此从长远角度进行经济结构的调整和优化，进一步深化改革。
　　3.短期杠杆，化解风险这次积极财政政策的实施着眼于运用国家短期定向的资金投入来启动内需，带动民间投资的发展，以此发挥财政投融资的杠杆带动作用。同时调整经济结构，化解经济风险，尤其是金融风险。比如1998年增发的2700亿特别国债就是用来提高银行的资本充足率、促进金融体制改革、化解金融风险的有效措施，而且在增发国债的过程中也推进了利率市场化的改革进程。1999年又从财政资金中拿出数百亿元成立资产管理公司，以支持四大银行清理不良资产，改善大中型国有企业与银行之间的不良债务，促进国有企业改革。
　　二、近年来积极财政政策的绩效评析
　　1.积极财政政策所取得的积极效果自从1998年我国实施积极财政政策以来，已有近4年的时间了，从效果来看，有以下几方面的积极作用：
　　①增发国债，拉动投资，抑制了经济进一步下滑的势头，稳定了经济增长1997年以来受东南亚金融危机的冲击，我国出口大幅度下滑，从1997年出口增长21％下降到1998年的0.6％；同时受多年来重复建设、盲目投资所积淀的大量商品过剩，有效需求不足的影响，导致了国内投资不足、消费不足的矛盾日益加剧，致使国民经济全面下滑，GDP的增长速度逐年下降。而积极财政政策的实施使得经济下滑趋势得到遏制，据统计，过去3年中央实施扩大内需、积极财政的方针，累计发行国债11206亿元，“九五”期间债务收入占GDP比重的4.0％，虽高出“八五”期间1.6个百分点，但仍低于世界各国通常采用的债务风险指标。过去3年全国基本建设累计投资37586亿元，其中国家预算内投资累计3985亿元，占全部基建投资总额的10.6％。这些措施使得经济稳定在一定增长区间。据初步测算，通过增发国债，拉动投资所带来GDP增长，1998年为1.5％，1999年为2％，2000年为1.7％，2000年GDP增长8％；工业增加值39570亿元，比上年增长9.9％；固定资产投资32619亿元，比上年增长9.3％；进出口总额4742亿美元，比上年增长31.5％，其中出口增额2492亿美元，增长27.8％，实现顺差241亿美元；物价也逐步回升，由1998年的－3.1％上升到2000年的0.6％。以上说明我国经济增长已经进入一个U型的底部――稳中趋升的转折区。
　　②积极支持国企脱困，加强社会保障，维护国家稳定我国的国有企业经过十几年的改革，目前到了一个关键的阶段，尤其是近3年攻坚脱困成了国有企业生存和发展的首要目标。为此，国家采取积极财政政策，改善国企发展的外部环境，扭转通货紧缩的趋势，提高了国企部分重点产品的出口退税率，鼓励企业到境外投资，严厉打击走私贩私，积极实施总量控制和结构调整，治理向企业乱收费、私摊派和乱罚款，成立资产管理公司实施债转股，加大国债技改贴息和破产兼并的力度。1999年将增发国债资金中的90亿元用于技改贷款贴息，据测算，仅此一项就带动和引导非政府部门投资1800亿元的技改投资，同时又停征了固定资产投资方向调节税，鼓励企业进行固定资产的更新换代，提高市场竞争力；纺织行业也提前一年完成了压锭1000万、分流120万员工的目标。1999年国有纺织企业实现利润9.5亿元，结束了长达6年的亏损，2000年全行业盈利290亿元，其中国有及国有控股企业实现利润67亿元。而财政为了解决好2100万下岗职工再就业问题，实施了“三条保障线”。为支持各地作好“两个确保”，中央财政又补助地方资金800多亿元，使得3年来1400多万下岗职工走上了新的就业岗位，维护了社会稳定。与此同时，中央还采取其他积极财政措施扩大国内消费需求。例如过去3年国家财政支出中用于社会保障累计支出1090亿元，抚恤和社会福利救济费累计支出553亿元，行政事业单位离退休费累计支出1065亿元，三者合计2627.6亿元，这些财政经费支出又带动和刺激了国内居民消费需求，仅过去2年全国城镇受益人口高达8400万人。实践证明，没有利益补偿机制，没有国家财政分摊改革的成本，中国社会就难以稳定，中国内需就难以扩大。
　　③加强了经济总量和结构调整，积极推进了“两个转变”
　　自从实施积极财政政策以来，通过探索使用经济、法律等间接手段加大了经济总量和结构的调整力度，推动了“两个转变”的进程。如：加大对农村基础设施和农村教育体系的投入，进一步减量优种，从而扩大农村市场的有效需求；通过防止新的重复建设和已淘汰的落后生产能力死灰复燃，加大关闭（停）“五小”（即“小炼油”、“小水泥”、“小玻璃”、“小火电”和“小钢铁”的总称）企业工作力度；通过债转股、减员增效等措施减轻了银行和国有企业的负担，促进了工业结构的调整，使得技术含量高、附加值大的高新技术产品得到快速发展，初步实现了3年扭亏脱困的目标，大多数国有大中型企业兼并重组以后，在国际资本市场上成功上市，基本上建立了现代企业制度，特别是一批大型企业和企业集团已经能够按照国际惯例进行国际竞争了。同时经过“三改一加强”也大大地促进了国有小企业经营机制的转换和经营状况的改善；加快了缩小国有资本的投资范围，使得国有资本渐次退出竞争性领域，以促进民营经济发展和适合社会主义市场经济体制的公共财政框架的建立。
　　2.积极财政政策所存在的消极隐患①国债规模不断扩大，潜在风险增加这几年持续增发国债，虽然从一定程度上抑制了经济的进一步下滑，但是它毕竟是对未来消费的一种透支，不可避免的内藏一定程度的风险，如果控制不当也会产生类似日本的“国债综合症”（经济增长依赖于赤字发债，债停则经济下滑），甚至引发泡沫经济，给未来的经济增长造成更大的阻力。日本自70年代中期以来一直依靠增发国债，用赤字财政的方法推动经济增长，而当90年代初的国债投资泡沫破灭后，经济就陷入了长期衰退之中，至今仍无复苏的迹象。而一旦停发国债增加税收（1997年经济形势稍有好转时，当时GDP增长2.6％），经济即刻急转直下，功亏一篑了。
　　再看我国，这几年的国债依存度和偿债率直线上升，国家财政的债务依存度1996年就已达到20.17％，超过国际公认的安全警戒线20％，1999年高达25.26％；中央财政国债依存度早在1995年就超过了50％，1999年高达60.15％，严重超过国际经验控制区间25％―30％的一倍以上，与发达国家相比，几乎高出日本、美国、英国的3―10倍；同时，中央财政偿债率从1986年的1.03％上升到1997年的43.07％再到1999年的48.01％，大大超出了国际安全警戒线8％―10％的区间，偿债高峰已经来临。如果从这个角度来看，继续增发国债的空间不大。
　　而这些债务都是明债。我国正处在体制转轨时期，国有企业改革和国有银行商业化的进程、社会安全网的建立等等都存在着潜在的风险，如果控制不当，轻则出现偿债危机，重则出现社会动荡。因此，继续实施积极财政政策必须要慎重考虑国家债务和广大人民群众的承受能力。
　　②国债投资效率不高，没有从根本上带动民间投资，形成经济增长的合力这几年积极财政政策所增发的国债对经济有很大的拉动作用。据统计，1998年、1999年和2000年对GDP的拉动贡献分别为1.5％、2％和1.7％。但从具体分析中可以看出，其效率和拉动作用远远没有发挥出来。1998年12月，据财政部驻35个省市的财政监察员对涉及138亿元国债专项资金的72个重点项目进行检查的结果显示：其中有20多个项目存在不同程度的资金挪用和违规使用资金的现象，有10个项目前期准备不足，属于“三边工程”，有15个项目配套资金没有落实，工程无法竣工。
　　另一方面，政府投资仍然没有从根本上带动民间投资。1998年在国有经济固定资产投资增长22％的情况下，个体经济投资仅增长6.1％，集体经济投资则下降3.5％，民间投资供不应求仅增长8％；1999年全社会新增投资对国有投资高达90％。由此可见，政府投资比例过大，将挤出一定比例的民间投资，并且在一定程度上打压了民间资本的投资空间。然而民间资本的投资乘数要远大于政府投资，民间投资没有被激发出来最终会影响到整个社会资源的利用效率，这其中既有投资效率、管理等运作上的问题，也有体制转轨上的问题。一方面说明了投资中仍然存在漏损和挤出，另一方面也说明了积极财政政策的内在潜力远远没有发挥出来。同时也应注意到，政府大幅度增加固定资产的投资，可能会刺激重复建设的抬头；而反过来，建设项目总规模储备不足也有可能影响到固定资产投资增长的后劲。
　　③有激发通货膨胀的可能目前积极财政政策所增加的赤字不是向银行透支造成的，虽然不会直接引发通货膨胀，但自1998年以来，为刺激内需而采取的积极财政政策使国债发行量以年均25％以上的速度迅速膨胀。一方面，目前我国财政的“两个比重”还比较低，政府需要支出资金的领域（如构筑社会安全网等）依然很大；另一方面，国际经济增长速度下滑加速，尤其是美国，原来不太景气的经济在遭受恐怖分子袭击后，前景更加暗淡，美元贬值和利率下降都给我国出口增长造成很大的压力，最终也会给人民币带来贬值的压力，这些都会在一定程度上刺激通货膨胀的发生。
　　三、应对措施：中短积极、长期稳衡、改善供给、扩大内需
　　1.短中期仍要继续实施积极财政政策2001年年初随着中国经济形势的不断好转，有很多学者认为我国经济已经出现了上升的拐点，尤其是在上半年我国的GDP达到7.9％，在全世界经济不景气的2001年就更显突出；另一方面也担心目前财政赤字与国债规模超过了财政承受能力，给财政造成危机和给今后造成潜在的风险，因此提出了积极财政政策应该逐步淡出的观点。笔者认为至少在短中期（2―4年）内仍然要保持积极财政政策的连续性，否则这几年的成果很可能功亏一篑。理由如下：
　　①从国际经济形势来看，美国、日本等发达国家经济增速减缓，对中国经济会有一定的负面影响，尤其对出口影响较大。其次，2001年国债发行规模与2000年相当，下半年其增长应将有所降低，民间投资仍难有明显增长，投资后劲不足的矛盾将逐渐显现。第三，消费需求将延续2000年下半年以来的发展态势，不会有大的波动。第四，我国即将加入WTO，在2―3年内冲击将会很大，企业竞争、就业等问题会在一定程度上阻碍国民经济进入快速上升通道，不可预见的困难也会很多，而且，从2001年上半年经济支持情况看，全年经济增长可能出现前高后低、逐步回落的趋势。在这些因素共同作用下，未来经济形势依然不容乐观，此时淡出积极财政政策很可能前功尽弃，其后果将难以想象。
　　②从现实需求来看，到目前为止已经在建的项目还有许多资金缺口未能填满，即便现在政府不再扩大新的积极财政政策建设项目，也还有一些在建的国债投资项目需要在中长期内才能完工。现在“撤火”不仅会功败垂成，而且也要花费相当一笔资金。上项目难，下项目也难，也要花钱。而从未来需求看，也是实现“十五”发展计划、西部大开发和2010年第二步战略目标的需要。一方面，为了支持经济发展，给各种市场经济活动创造良好的外部环境，我国将进一步加强基础设施建设。“十五”期间，公路将继续保持较大建设规模，重点建设贯通全国的“五纵七横”国道主干线，完善西部地区公路和省际高等级公路网。5年内，新增公路通车里程20万公里，其中，新增高速公路里程1万公里。同时，“十五”期间，我国城市地铁也将进入大规模建设阶段，国家计划投资8000亿元用于城市轨道交通建设，其中用于地铁建设的投资2000亿元。还有，要重点建设和改造“八纵八横”铁路主通道和西部铁路网。计划建设7000公里新线，4000公里复线。2005年，中国铁路营业里程将增加到7.5万公里。除青藏铁路正在建设外，还将开工建设北京到上海的高速铁路以及新建沿海港口深水泊位140个、新建和改扩建支线机场40个、新开工电站规模7700万千瓦、建设骨干输电线路6万公里、新增加石油开采能力9500万吨，天然气开采能力370亿立方米等等。而目前已经确定的有：铁路要投入3500亿元，公路要投入4000亿元，电力建设要投入6000亿元，南水北调东中线要投入1500亿元左右，城市化住宅和基础设施建设一年投入5000亿元左右，还有40个机场的建设、电气东输、青藏铁路、环境保护、生态工程等，粗略计算每年要投入七八千亿元。可是，国家财政收入只占GDP的15％左右，依靠正常的税收收入是不可能保障上述资金需求的，只能继续采取增发国债、适度赤字预算，继续实施积极财政政策加以解决。另一方面，要完成2010年的远景规划，至少要满足两个条件：一是保持人口增长率小于0.9％以下，二是保持GDP增长率年均在8％左右。而要实现这种追赶型的增长速度，只能靠继续实施积极财政政策来刺激出口、扩大内需。
　　③我国经济形势虽然有初露转机的苗头，但是，整体上仍在通货紧缩趋势之中。据国家统计局月度形势报告：2001年6月份全国居民消费价格总水平比上个月下降1.2％，其中城市下降1.5％，农村下降0.7％；分地区看，31个省级单位中有29个省级单位居民消费价格总水平比上个月下降，只有2个是上升的；分项目看，吃、穿、住、用、行五大消费项目均是下降的，其中食品下降较多，为3.2％，只有鸡蛋、食糖和汽油、柴油、市话费、电话月租费是上升的。上半年进出口总额为2410亿美元，比上年同期增长11.3％，但是，进口增长高于出口增长，累计实现贸易顺差81.4亿美元，比上年同期的123亿美元下降41.6％。而且受美国经济不景气，尤其是“9.11”恐怖袭击的影响，预计我国2001年下半年经济将进一步紧缩，全年能保持7％的增长已属不易了，经济远没有走出供大于求、通货紧缩、内需不足的低迷阶段。此时“撤火”无异于釜底抽薪。
　　④国债与财政赤字的压力中短期内尚在财政可承受范围之内。一是城乡居民储蓄存款不断上升，到2001年6月底突破70000亿元，比上年同期增长10.8％。我国居民不顾一年期存款低利率2.25％和再征收20％的利息税的代价，仍以储蓄为投资的首选方向；而从另一方面来看，到2001年6月底，我国金融机构各项存款为13.5万亿元，各项贷款为10.7万亿元，存差为2.8万亿元，比上年同期增长17.9％，并有逐年扩大趋势。同时我国外汇储备也达到了1808.4亿美元，比上年同期增长113.7亿美元，境内中资金融机构外汇存款为1340亿美元，比上年增长17.9％；又通过对金融机构增发2700亿国债和债转股等措施充实了其资本金的不足，一定程度上化解了其内在的金融风险，所有这些都为增发国债、继续实施积极财政政策提供金融基础和保障。二是我国财政赤字占国债规模均在国际公认的安全线以内，2000年中央财政赤字占GDP的比重为14.6％，均低于日本和欧盟等国家，只要控制得当，中期内不会出现财政风险。三是我国财政税收每年以1000多亿元的速度增长，国家可控财源逐步提高。如果按目前的增长速度（财政收入占GDP的比重每年提高一个百分点），预计2005年财政收入比重将在20％以上，财政收入将达到2.5万亿元以上。四是我国以借新债还旧债的滚动方式借债还债，财政每年主要承担利息的偿还，按当前国债利率水平衡量，一年要百亿元左右，国债成本是比较低的，这点利息的支付不会构成财政危机，问题是我国要发挥国债投资的效率，形成财政收入的良性增长机制，只要对国债控制得当，那么再多发一些债也不会造成财政危机。
　　2.长期依然要以建立稳固平衡的国家财政为目标我国经济体制正处在转轨时期，社会主义市场经济的框架也在建立之中，尤其是投融资体制很不成熟，现在依然以国家投资为主体，民间投资还处在彷徨、观望之中，远没有及时跟进。因此，在中短期内通过继续实施积极财政政策，以带动民间投资，加快投融资体制的改革，进一步完善社会安全网的建设，努力提高“两个比重”，增加财政收入，为微观经济运作创造一个良好的外部环境，渐次消除财政赤字，最终为建立稳固、强大、平衡的国家财政创造条件。因此，积极财政政策也只能视为一种宏观调控相机抉择的产物，一旦时机成熟，就应该逐步退出。这种时机至少要考虑以下几个因素：①国际经济局势逐步回暖，尤其是美国经济的止跌回升。②市场主体的预期是否普遍好转，人们的消费需求是否有信心；体制改革的结果是否能使民间投资普遍跟进。③社会安全网是否基本建立，人们是否不再为自己的基本生存条件得不到保障而惶惶不安、散失投资消费的信心。④“两个比重”不断提高，其中财政收入至少要占到GDP的20％左右，中央财政要占到全国财政收入的60％左右。实现了以上几个条件，积极财政政策就可以向稳固平衡的财政政策转移了。
　　3.改善供给，扩大内需一个国家经济的好坏归根到底还要看其实体经济的质和量，积极财政政策毕竟只是一个政策调节的手段，其结果还要看它是否能带动实体经济的发展。现在的学术界和政府部门都似乎过于注重扩大内需。不错扩大内需是一种促进经济走出低谷、实现良性增长的方法，但只靠扩大内需是远远不够的，也只能见效于一时。众所周知，需求与供给是一个硬币的两面，很难分开，需求能够拉动供给，供给也能创造需求，他们的作用是相互的。政府用积极财政政策直接增加需求，其效益是注重短期内发挥作用；而要使经济增长不依赖于这种“强心剂”――赤字财政，从根本上走上自我发展（依据市场本身的运作规律）的良性轨道，就必须改善供给，并在此基础上扩大内需。这样一方面能使经济在供需平衡的条件下稳步增长，另一方面也能从根本上渐次消化财政赤字。这种增长才是可靠坚实的，才不会引发泡沫经济和通货膨胀，也才能为最终建立社会主义市场经济奠定牢固的基础。为此，笔者以为在继续实施积极财政政策，立足扩大内需的同时，要采取以下措施改善有效供给：
　　①加紧建立社会安全网，尤其要解决国有企业改革过程中下岗职工的基本生存条件，缓解就业压力，这是保持社会稳定，促进各项改革的根本所在。因此，在每年的财政支出中首先要保证基本安全网的建设。
　　②加强法制建设，规范经济行为中的竞争秩序，尤其要对假、冒、伪、劣、走私贩私以及黑恶势力予以严厉打击，建立统一、有序、竞争的市场经济。
　　③促进民营经济的发展。进一步放松对民营经济的市场准入条件，鼓励民间投资，发挥这些企业和企业家的潜力与活力，为他们营造一个良好的经营环境。要以小平同志的“三个有利于”和江总书记的“七一”讲话为准绳，进一步解放思想，促进一切非国有经济的发展，从法律上明确鼓励、保障他们的合法财产和收入。
　　④加快国有企业的改制，按照“抓大放小”的思路，抓住少数涉及国计民生的大中企业，作好布局，使其发挥主导作用。同时继续推进这些企业的改革与发展，加快他们的体制创新和科技创新。重点是加快建立和完善现代企业制度。要建立责权统一、运转协调、有效制衡的公司法人治理结构；深化企业人事、劳动和分配制度改革，建立健全激励和约束机制；将传统的有效管理方式与现代信息技术结合起来，促进企业整个管理制度的创新；而对其他中小型企业要渐次放开，要让国有资本逐步从竞争性领域中退出，更多地去运用财政、金融、税收等间接手段予以调控。进一步实施制度创新，从根本上调动企业、企业家以及职工的积极性、主动性和创造性，促进生产力的解放。
　　⑤进一步改革投融资体制，建立公共财政，明晰财政投资的范围，配合货币政策，带动民间投资。同时建立税收正常增长机制，将税收弹性控制在适度的范围之中。
　　⑥加快经济结构调整，重点是产业结构的调整和升级。要加快工业结构调整，提高工业整体素质和国际竞争力，用高新技术和先进适用技术提升传统产业，带动传统产业的升级；有选择地加快信息技术、生物工程和新材料等高新技术产业发展，并以信息化带动工业化。同时，要重视基础设施建设，高度重视资源战略问题，加快发展服务业。
　　⑦深化费税改革，尤其要减轻农民负担，不断提高农民收入，加快农村城镇化建设的步伐，增强十亿农民的消费能力和水平，缩小城乡差距。在城市，要审慎对待住房改革，不能搞“一刀切”。货币化分房要根据各地的实际情况（主要是当地的商品房价格与每户居民每年的平均收入之间的比例应控制在8∶1左右）分步展开。同时也要严格审查购买经济住房人的资格，坚决禁止那些官僚、富商为了盈利而购买经济住房。因为，在相当长的时期内，刺激对住房的需求，能够通过巨大的波及效应，带动其他行业的发展，在较广的范围内带动社会投资，极大地刺激内需。与此同时，要修改有关法律，明确保护私人的合法财产，从根本上激发民间扩大投资的积极性、主动性和创造性，进一步解放生产力，最终为建立社会主义市场经济奠定广泛的社会经济基础。