减税降费促就业 有赖于政府决心和执行力

 　　近日，国务院发布《关于印发“十三五”促进就业规划的通知》(以下简称《规划》)，是“十三五”时期指导全国促进就业工作的战略性、综合性、基础性规划。

　　《规划》明确，到2020年，要实现以下目标：就业规模稳步扩大，就业质量进一步提升。“十三五”时期城镇新增就业5 000万人以上，全国城镇登记失业率控制在5%以内，高校毕业生、农民工等重点人群就业形势基本稳定。促进贫困人口就业，带动1 000万人脱贫。全国技能劳动者总量达到约1.7亿人，其中高技能人才总量达到5 500万人、占技能劳动者总量的比重达到32%，技术技能人才短缺状况有效缓解。

　　要实现上述目标，需要一系列的配套措施跟进，而落实减税降费政策就是《规划》中提出的诸多措施之一。

　　那么，《规划》中有哪些方面提到或涉及到落实减税降费政策?落实该政策对财税部门提出了什么样的要求?哪些税费可以进一步减降?如何有效落实减税降费的扶持政策呢?《财会信报》记者就此采访了业界专家。

　　内容
　　《规划》多处提及减税降费政策
　　有媒体对《规划》中的政策梳理发现，其中多处提到落实减税降费等扶持政策，以带动更多就业。

　　《规划》中提到，鼓励发展家庭手工业，创造更多居家灵活就业机会。开展加快发展现代服务业行动，不断拓展服务业发展广度和深度，鼓励发展就业容量大、门槛低的家政护理等生活性服务业。扩大市场准入范围，落实降税减负等扶持政策，促进中小企业加快发展，培育特色产业集群，带动更多就业。

　　推动困难行业传统产业转型发展，稳定现有用工需求。通过化解过剩产能、淘汰落后产能、落实减税降费政策、加快分离国有企业办社会职能等综合措施，推动钢铁、煤炭等行业转型发展，稳定用工需求。实施制造业重大技术改造升级工程，加快新一代信息技术与制造业的深度融合，提高产品科技含量和附加值，推动传统制造业由生产型向生产服务型转变，延伸产业链条，增加就业岗位。合理降低实体经济企业融资、人工、能源、物流等成本，落实减轻企业税费负担各项措施，加快转型升级步伐，增强经济持续稳定增长动力，扩大用工需求。同步推进产业结构调整和劳动者技能转换，在转型发展中不断增强吸纳就业能力。

　　加快形成有利于劳动者参与创业的政策环境。深化行政审批制度改革、收费管理制度改革、商事制度改革，创新监管方式，优化政府服务，降低市场准入门槛和制度性交易成本，破除制约劳动者创业的体制机制障碍。拓宽创业投融资渠道，管好用好创业担保贷款，合理增加贴息资金投入，扩大担保基金规模。鼓励金融机构充分依托互联网信息技术，通过大数据、交叉信息验证等方式，科学评估还款能力，优化贷款审批流程，提升网络平台创业主体和小微企业创业主体贷款的便捷性和可获得性。落实促进高校毕业生、退役军人、残疾人、登记失业人员等群体创业的税费优惠政策。加大对初创企业的场地支持、设施提供、房租减免、住房优惠等政策扶持力度，降低创业成本。

　　完善返乡创业政策。落实相关税费优惠政策，支持试点地区加快出台降低门槛、财政支持、金融服务等创新性政策措施，营造良好的创业环境。支持部分试点地区开展“两权”(农村承包土地的经营权、农民住房财产权)抵押贷款试点。组织开展鼓励农民工等人员返乡创业三年行动计划，大力推进返乡农民工等人员创业培训工作。

　　引导和鼓励高校毕业生到基层就业。结合政府购买基层公共管理和社会服务开发岗位，统筹实施基层服务项目，落实学费代偿、资金补贴、税费减免等扶持政策，进一步引导和鼓励高校毕业生到城乡基层、中西部地区、中小微企业就业。健全基层服务保障机制，畅通流动渠道，拓展扎根基层高校毕业生职业发展通道。

　　坚持实施就业优先战略，充分发挥就业目标的引导作用，统筹制定国民经济和社会发展总体规划，统筹考虑宏观调控的重点和节奏。将促就业稳就业作为宏观经济政策的优先目标，加快完善更加积极的就业政策体系，加强就业政策与财税、货币、产业、投资、贸易等宏观经济政策以及人才、教育、培训、社保等社会政策的统筹协调，形成有利于促进就业的宏观政策体系。

　　各级政府要积极调整财政支出结构，合理加大促进就业相关资金筹集力度，提高财政资金支持就业创业效益，保障就业管理和服务高效运转。实施支持就业创业的税收优惠政策，促进符合条件的重点群体就业创业。鼓励和引导各类金融机构加大对就业创业的金融支持。

　　《规划》中重点任务分工方案，由人力资源社会保障部、教育部牵头负责结合政府购买基层公共管理和社会服务开发岗位，统筹实施基层服务项目，落实学费代偿、资金补贴、税费减免等扶持政策，进一步引导和鼓励高校毕业生到城乡基层、中西部地区、中小微企业就业。健全基层服务保障机制，畅通流动渠道，拓展扎根基层高校毕业生职业发展通道。

　　现状
　　财税部门政策落实积极但仍有待加强
　　我国目前经济发展仍处于下行压力较大的时期，经济转型任务艰巨，外部不确定因素较多，这给就业创业工作带来不小的挑战。我国是一个人口大国、人力资源富国，但还不是人力资源强国，既要持续追求人力资源强国的战略目标，又要实事求是、一步一个脚印地稳步做好各阶段的就业创业工作，使人人安居乐业的宏伟目标落在实处，为经济可持续发展和社会长治久安提供坚强的人力资源保障，这是一个复杂的系统工程。

　　中央财经大学财税学院著名税收专家张广通在接受《财会信报》记者采访时表示，国务院发布的《规划》，从战略性、综合性、基础性角度为“十三五”期间的就业创业工作做出了明确的宏观指引，既有对以前就业创业工作经验的总结和继承，又有根据新形势、新要求提出的开拓性新思路。其中对财税部门提出的要求主要是认真落实已经出台的各项就业创业优惠政策，进一步降低就业创业成本，为就业创业创造良好外部环境。

　　张广通具体介绍说，从多年的实际工作来看，财税部门对中央促进就业创业的大政方针是积极贯彻、认真落实的，出台的专项优惠政策也很多。其中，有针对特殊人群的，比如关于下岗职工再就业的政策、关于残疾人再就业的政策、关于退伍军人和军人家属再就业的政策、关于大学生就业创业的优惠政策、关于企业年金的税收优惠政策、关于股权激励的税收优惠政策等，这些政策主要是从需求方解决问题的;有针对就业岗位提供者的，比如关于小微企业的减税让利政策、关于高科技企业的减税让利政策、关于风投企业投资抵税的优惠政策、关于生活服务业全面推行营改增试点的政策、关于农村金融、支农保险、小额贷款、融资租赁、担保公司等优惠政策、关于传统产业、老工业基地、资源枯竭型城市转型升级的税收优惠政策、关于企业兼并重组的税收政策、关于电商企业的有关税收政策等。“上述政策分别从需求和供给两侧发力，旨在为企业积极吸纳就业、劳动者主动择业创造有利条件，其中也包括为培育和支持新兴业态快速发展保驾护航方面的支持政策。应该说，财税部门在支持就业创业方面尽了自己的努力，作出了积极贡献，但出台的各项优惠扶持政策的前瞻性、系统性、法治性、可操作性还有待加强，与相关部门政策的协调性还需要加强，对政策实际执行效果的经常性检查、评估和再完善也有大量工作要做。

　　支持就业创业是我国宏观经济政策的优先目标，所以财税部门一直高度重视，政策出台的频率也比较高，但总体来看前瞻性、系统性和可操作性还比较缺乏，与其他部门相关政策的协调性不够，导致在实际执行中效果往往会大打折扣。张广通举例解释，仅以小微企业所得税优惠政策为例，原规定年应纳税所得额在3万元以下的小微企业，其应纳税所得额可减半计入税基，按20%的优惠税率计税，但08年金融危机爆发以后，为了加大支持力度，这个优惠标准就不断刷新，依次出现了6万元、10万元、30万元等标准，而30万元已经是企业所得税法规定的小微企业上限，而按30万元的上限执行，小微企业的活力不足、负担重问题是不是就能解决了呢?恐怕还得打个大大的问号。实际上，在通货膨胀率不断升高的背景下，30万元已经不是一个很高的标准，既使小微企业全部免税，能让它们短期内有非常显著的发展，也不敢肯定。而据统计，小微企业在我国企业总数中数量非常庞大，远比大中型企业数量多，在小微企业就业的职工数量也十分庞大，这些企业若半死不活，在这些企业就业的职工的生活就会非常艰难、朝不保夕，所以持续关注它们的命运，及时给予雪中送炭能解渴的政策支持才是它们所需要的。

　　张广通同时表示，回头来说，小微企业从事的经济活动五花八门，相当一部分从事的是传统产业、一般服务业或者是面临被淘汰危机的落后产业，另有相当一部分从事的则是风险很大的高科技或高端服务业。从世界经济发展趋势来看，超大规模的生产经营组织与超小规模的生产经营组织正在分化发展，小型化、个性化、定制化生产越来越受到推崇，即小的并不等于就是差的、坏的、落后的。由此可知，在制定财税扶持政策方面，我们面临两难，支持大的、高技术的和支持落后、不节能环保的、浪费能源资源的经常会产生矛盾，既要把政策落实到要支持的对象，又不能违背生态文明、转型升级的要求，政策的制定就会慎之又慎，条件苛刻，政策越苛刻，实惠就越少。另外，中西部地区、少数民族地区，边远贫困地区是小微企业的聚居地，当地产业结构落后，财政收支能力脆弱，大量落实各种优惠政策会冲击财政平衡，从政府方面就会有畏难情绪，这就是为什么优惠政策越多，税外收费越多的原因。

　　建议
　　梳理现有政策寻求市场与政府的平衡点
　　近年来，政府一直在大力实施减税降费政策。2016年12月14日至16日，中央经济工作会议在北京举行。会议指出，2017年，要继续在减税、降费、降低要素成本上加大工作力度。

　　北京盈科(上海)律师事务所合伙人、上海市律师协会税法业务研究委员会副主任王桦宇在接受《财会信报》记者采访时，首先从对减税降费政策如何理解的角度表达了自己的看法。他表示，《规划》中落实减税降费等扶持政策，有多重经济社会功能考虑，一是推动企业“轻装上阵”，二是带动更多就业，三是优化相关税制。全面掌握落实减税降费等扶持政策，需要理解以下几个层次。一是重在“落实”，二是“减税”和“降费”并行，三是政策以“扶持”为主。尽管税和费都由政府向纳税人收取，均为经营成本，但是两者之间的差异还是比较明显的。税的收取需要法律明确规定且实行普遍征收，税款由财政根据预算统筹使用;费的制度依据则效力层级较低，费的使用原则上需要贯彻“使用者付费”和专款专用原则。当前和未来一段时间，围绕减税降费，部分税种的税制调整将会进一步加快推动，相关政府收费也会进一步限缩和减少。

　　将减税和降费区分开来看，王桦宇认为，减税的部分，2017年的看点主要涉及个人所得税、部分商品的进口关税、车辆购置税和营改增配套措施。首先，本轮个税改革将遵循“增低、扩中、调高”的总原则积极推进，其中月收入万元以下的个税税率有望调低，工资薪金所得适用的最高边际税率也可能调低。除了免征额会适当技术性调整外，赡养老人、抚养二孩、房贷等家庭合理支出有望抵扣个税。其次，部分商品的进口关税有望调整，一些涉及日常医疗和文化生活的特定商品关税会进一步减低，并将会通过价格传导机制给老百姓带来政策利好。再次，对购置1.6升及以下排量的乘用车会减按7.5%的税率征收至年底。最后，在营改增配套措施方面，会继续落实并完善营改增试点政策，稳定减税规模。随着2017年营改增减税效应的扩大和新的减税措施的推出，企业税负将进一步得到降低。

　　王桦宇指出，自十八届三中全会提出“落实税收法定原则”以来，税收法治化进程明显加快，涉及到税收、税率和税收征收的相关事项需要经由全国人大通过立法程序来进行。2015年修订的《立法法》第八条明确规定税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度，只能制定法律。在税收法治的角度，涉及到正税减降事项需要通过税制调整和立法修订等方式实现。当然，这并不影响国务院及其财税主管部门在现行税法规定的范围内就税收征管的技术性事项制定相应的政策措施。

　　对于降费的部分，王桦宇认为，2017年的看点主要涉及行政性收费、社会保险费和其他相关收费。首先，行政性收费，涉及政府职能实质性转变和行政运行成本真正降低的问题，也关系到行政审批制度改革的推进力度。“将权力关进制度的笼子里”是规范和清理行政性收费的基本原则，所有的行政性收费必须由相应的有权机关制定规则，并明确收费的正当性。其次，政府性基金需要进一步梳理和规范，政府性基金必须依托有合理性依据的规范性文件，并接受本级人大和财政部门的审查和监督。再次，社会保险费的进一步优化非常必要。自《社会保险法》实施以来，社会保险费缴纳比例明显上升，但与此同时企业也开始反映现行费率过高。目前，国务院正在积极推进基础养老金的全社会统筹，企业和职工的负担程度有可能适当调低。最后，一些历史原因或伴随特定政策产生的隐性收费可能也会被取消和清理。

　　首都经济贸易大学财政税务学院教授丁芸在接受《财会信报》记者采访时指出，目前国家已经采取了许多有利于就业的税收优惠措施，但是接下来，最重要的是建立和完善以企业所得税、个人所得税、增值税为主、兼顾其他税种的持续完整，促进就业的税收政策体系，只有构建促进就业税收政策的长效机制才能真正形成推动就业。同时，要扩大税收优惠形式，废除不实用的税收政策，推动间接优惠和直接优惠相结合，在现行的减、免、退税等直接优惠形式外，配合降低税率、加速折旧、税前补亏、延期纳税等间接优惠形式。

　　丁芸认为，减税降费政策的实施和落实有赖于政府的决心和权力机关的政策执行力度，因此应强化税收监督力度，采取多种措施，加大各地税务机关坚持依法征税、依法落实税收优惠政策等方面情况的监督检查力度，并简化税收优惠政策实施程序、细化税收优惠享受条件，促进政策落实到位，提高政策执行率。同时应当强化税收宣传工作，提高促进就业的税收政策的政策知晓率。健全“谁执法、谁普法”和“谁主管、谁负责”的工作机制，落实普法责任清单制度，提升税收政策知晓率。

　　张广通最后表示，支持就业创业的财税优惠政策不是越多越好，对现有优惠政策要进行全面梳理，既不能代替市场自主调节能力，也不能在政府支持调控方面缺位，还要加强部门之间的协调，在全面依法治国的背景下，也不能忘记税法的严肃性和公平稳定性，能在这个市场与政府、政策与法律、部门与全局之间找到恰当的平衡点，让相关市场主体真正享受到财税优惠的好处，助力就业创业工作在“十三五”期间迈出更坚实的步伐，保持我国经济社会健康稳定发展的持久活力，财税部门任重而道远。