余寒河南新乡投资集团有限公司通过编造虚假棚户区改造规划、虚估投资额等方式，以城市棚户区改造名义发行9亿元债券，其中大部分资金实际用于旅游开发、对外出借和投资。近期公布的《国务院关于2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（以下简称《报告》）对棚改资金的套取挪用做了点名批评。《报告》显示，2013年有38个单位骗取套取棚户区改造资金15.41亿元，有237个项目或单位将78.29亿元挪用于市政设施、园区开发等非保障性安居工程项目支出。

　　与全国保障性安居工程资金总量相比，被套取、挪用的棚改资金只是其中一小部分。2013年，包括各级财政安排、贷款、发行债券等方式在内，全国投入在保障性安居工程项目中的资金超过1万亿元，被查处套取、挪用的棚改资金不到100亿元。

　　不过，这已经引起国家审计署的高度重视。在6月24日举行的第十二届全国人民代表大会常务委员会第九次会议上，审计署审计长刘家义向全国人大常委会报告《2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况》时提到，“要加强政府性债务管理，严格限定债务资金投向，适度加大棚户区改造、保障房建设、城市地下管网建设改造等方面的政府性债务资金投入”。

　　根据2014年中央财政预算报告，今年全国住房保障支出为2528.69亿元，同比增长9%。今年5月财政部已经下拨了2014年中央财政城镇保障性安居工程专项资金1193亿元，用于支持地方特别是中西部地区发放租赁补贴、建设公共租赁住房和实施城市棚户区改造等城镇保障性安居工程。

　　自陈政高主政住建部以来，棚户区改造的推进工作明显加快。近日，住建部门成立自查工作领导小组，重点自查棚户区改造、保障性安居工程建设等工作，通过逐年梳理建设任务理清工作进展，分类自查理清政策配套的落实情况。

　　经济观察报从国家开发银行（以下称“国开行”）了解到，除去各级政府的财政支出，60%以上棚改项目资金由国开行承担。2013年国开行在保障性安居工程领域累计发放贷款6235亿元，连续三年实现余额新增超千亿元，在棚户区改造领域开展软贷款特许业务，全年新增贷款人民币1628亿元。

　　在急需大量资金支持的棚改项目中，发挥开发性金融支持作用已经成为必经之路。经银监会批准，国开行正在筹备组建住宅金融事业部。一位国开行内部人士告诉经济观察报，早在四月份就已经开始讨论半年内将正式挂牌运营，目前相关政策已趋完善。

　　对棚户区改造项目的资金倾斜力度已明显加大。国开行6月公布的最新数据显示，截至目前，国开行累计发放棚户区改造贷款5903亿元。其中，4月2日以后发放贷款1593亿元，为去年同期的6.3倍。

　　在4月2日召开的国务院常务会议上，国务院总理李克强特别强调要加快棚户区改造，“今年要更大规模推进棚改，必须抓住资金保障这个‘牛鼻子’，把政策支持和市场机制有效结合，尤其要发挥好依托国家信用、服务国家战略、资金运用保本微利的开发性金融的‘供血’作用”。会议确定，由国开行成立专门机构，实行单独核算，采取市场化方式发行住宅金融专项债券，向邮储等金融机构和其他投资者筹资，鼓励商业银行、社保基金、保险机构等积极参与，重点用于支持棚改及城市基础设施等相关工程建设。

　　目前，这家专门机构，即住宅金融事业部，正在组建。经济观察报获悉，将于半年内正式挂牌运营，并主要依靠发行专项债券来为棚改提供资金。

　　为了防止保障性安居项目资金流入其他领域，或被套取，国开行业已制定好详细的资金监管方案。

　　国开行研究院副院长黄剑辉告诉经济观察报，将由各省构建一个省级平台与国开行对接，“这是一家由省政府制定的公司，代表省里成为贷款人”，再由省里再协调市县两级。

　　另外，对于大额支出国开行将进行现金流监控。“名义上国开行把钱贷给你，但实际支付时不是你想怎么用就怎么用，而是你提出来要给谁付什么款，通过审查合同等手续之后，把钱打到对方账户中，这是引用了世界银行的方法，基本规避了资金挪用的问题。”黄剑辉说，“主要是防止管理链条太长，管理任务太重，我们觉得风险还是比较可控的，但是中间是否会有少量挪用，不能完全排除。”“资金的落实使用情况从大范围来说还是比较规范的，少量的专项资金流出对整体经济没有太大影响。”宏源证券股份有限公司固定收益总部首席分析师范为认为，“金融机构在操作层面上应该都是比较规范的。”

　　国家审计署对2012年至2015年城镇保障性安居工程实施的跟踪审计无疑给业内各界敲响了警钟。数千亿的棚改资金通过财政拨款、发债、贷款等不同方式投入到地方，此前，审计署在对2012年城镇保障性安居工程跟踪审计中就发现存在棚改资金挪为他用的情况。“用于归还贷款、对外投资、征地拆迁以及单位资金周转等非保障性安居工程项目支出”，城镇保障性安居工程跟踪审计结果公告中这样写到。“如果让国开行的分行去盯，肯定是盯不住的，如果能够把责任明确在省政府，在省里面搭建一个平台，通过这个组织体系监督管理，把政府的组织优势和国开行的金融优势相整合，对于国开行来说风险比较可控。”黄剑辉说。

　　国开行已经设计完成详细的风险控制方案，等待住宅金融事业部正式挂牌运营，实现与省级平台对接。不过，上述国开行内部人士也承认，地方政府以及商业银行对这部分资金在风险监控方面表现如何就不一定了。