地方税收体系建设迫切 主体税种是核心

　　内容摘要：地方税收体系税种多，税源区域分布差异大，税源核算基础较薄弱，税法级次低，征收成本较高，重建刻不容缓。

　　伴随着中国经济增速放缓，税收增速呈现明显下滑态势。仅从前5个月地方财政收支来看，如果不算上中央对地方的转移支付，不少地方出现了较大的收不抵支的情况。其中内蒙古、陕西、河南、辽宁等地的财政收入均表现出吃紧趋势，部分地区财政收入甚至接近于零增长。

　　财政收入吃紧与事权不匹配，这一地方财政体制问题正与审计署日前发布的2012年度审计报告所反映的问题相契合。2012年度审计工作报告指出，目前地方财政体制运行中主要存在：政府职能范围不清晰，各级政府间事权划分不明确、财权划分不合理，转移支付结构不合理四大问题。针对存在的问题，审计署指出，要合理划分各级政府间事权，按税种的经济属性划分中央与地方收入，充实地方税体系，保障其履行事权所需的财权，切实提高一般性转移支付比重，清理撤销不属于中央事权的专项转移支付等。其中，构建地方税收体系被看作是解决相关问题的重中之重。

　　构建地方税收体系迫在眉睫

　　我国现行的中央税体系和地方税体系框架，是1994年分税制改革，及随后税制调整过程中逐步形成的。不少观点认为，近年来批评之声不绝于耳的地方隐性负债、土地财政问题及仍未完全解决的“基层财政困难”等问题，其产生的根源绝不是由于分税制，而问题恰恰是我国的税制建设一直停留于有地方税但无地方税体系的状态。

　　关于基层财政的窘迫，坊间流传着这样一段顺口溜：中央财政喜气洋洋，省市财政满满当当，县级财政紧紧张张，到了乡镇财政，哭爹喊娘。目前，地方税种除营业税、所得税外，均为小额税种，县、乡级财政无稳定的税收来源，收入不稳定。而地方税种的管理权限仍高度集中在中央，地方对地方税种的管理权限过小。近日，审计署审计长刘家义向全国人大常委会作《国务院关于2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》时指出，“地方政府缺乏收入及预算自主权。18个省2011年的省域税收中，中央财政分成52%，省、市、县各级分成9%、13%、26%“。“地方各级税收收入不能满足其当年公共财政支出的一半，其中地方独享税仅够23%”。

　　本来就“缺兵少将”的地方税收体系，随着“营改增”的大跨步前进而更加窘迫。“十二五”期间，营业税将全部纳入增值税框架，一旦营业税取消后，地方财政到的影响不容小觑，作为地税的营业税没有了，而增值税是中央地方共享税，地方仅占25%的比例。“营改增”的推进将会改变中央和地方的收入格局。

　　以甘肃省张掖市甘州区为例，从2012年地方各税收入结构情况来看：2012年共组织地方各税收入57980万元，营业税收入24955万元，占全年地税总收入的43.04%。其中，交通运输业贡献1337万元，占营业税总量的5.36%；建筑业6061万元，占营业税总量的24.3%；居民服务和租赁及商务服务业6560万元，占营业税总量的26.3%；邮电通信业288万元，占营业税总量的1.15%。上述四项涉及“营改增”行业的营业税收入共计14246万元，占营业税总量24955万元的57.1%，占地税收入总量57980万元的24.6%。“营改增”对地方财政收入的影响，可见一斑。

　　同时，由于“营改增”后地方税收失去主体税种，将可能会造成地税随主体税种附征的税收难以控管的局面。地方政府要想保持财政稳定，杜绝“过头税”现象的发生，构建新的税收体系势在必行。

　　实际上，十八大报告已经指出，要“构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。”而今年的政府工作报告也提出，要加快财税体制改革，理顺中央和地方财力与事权的关系，完善公共财政体系，构建地方税体系，促进形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。

　　培育主体税种是构建地方税收体系的核心

　　税收增速下滑了，政府“钱袋子”紧了，收支矛盾更趋紧张，在此背景下，构建地方税体系工作从何处破题?

　　此前，财政部财政科学研究所副所长刘尚希在接受媒体采访时指出，“未来应该有一个新的更有利于经济结构调整、促进经济发展转变的税种替代地方营业税。”

　　为地方税体系寻找到一个新的主体税种是财税改革最核心、最迫切的问题。国家税务总局原副局长许善达认为，新税种应规模足够大而且有希望增长，使地方政府的自行组织收入且能够达到总收入来源的70%至80%，降低中央转移支付力度，保证省一级预算的正常运行。

　　对于“谁”能胜新的地方主体税?中央财经大学税务学院副院长张广通在接受本报记者采访时表示，“就目前而言，有可能成为地方税主体税种的，有资源税、房产税、车船税、契税、印花税等。其中资源税、车船税、房地产税最重要，也是国外许多国家地方税的主干。另外，个人所得税也有这个潜力。”

　　“房产税本身就是柔性切入，是为建立基本制度框架，具有打造地方税体系，并对收入分配中再分配环节进行税收调节的宏观意义。”财政部财政科学研究所所长贾康也曾多次公开表示。

　　许善达日前指出，消费税可能从主要在生产环节征收转为在零售环节征收，并成为未来地方政府的主体税种。

　　不过，张广通则认为，消费税因为担当着宏观调控任务，不太适合充当地方主体税。目前，消费税为中央税。

　　培育主体税种，使地方税有干有枝，从而形成地方税收体系，不至于有名无实。那么，作为地方政府又该如何培育?

　　张广通告诉记者，地方税主体税种的培育不是一家一户能完成的，从中央政府来说，加快地方税改革的步伐，加强地方税法制建设是关键，没有这个前提，地方政府也无所适从；其次，就是在矿产资源的开发利用、房地产市场的健康发展、车船消费的发展和管理、环保产业的发展、个人财产和收入的信息化管理等方面多下功夫，挖掘税源潜力；最后才是地方税在四级地方政府之间如何分配收入。

　　“国地税两大系统的关系也是一个需要关注的重大问题。”张广通提醒道，“国地税工作如何协调，共享资源和信息，需要深入思考。地税局既为政府收税，又是一个独立执法机构，如何处理与上级地税局和当地人民政府及有关职能部门之间的关系，也面临着许多具体难题。”

　　“清费立税”不可忽视“民主理财”是保障

　　张广通在接受采访中特别提到，构建地方税体系，“清费立税”也是不可忽视的一个方面。

　　“如果不把乱收费、乱罚款和‘卖地来财’转变过来，通过税收这种规范化的渠道筹集收入，而是随心所欲，四处抓钱，不顾群众负担和社会反响，将损害地方政府的形象，损害政府与民众的和谐关系，对地方经济社会的长远健康发展是不利的，也是得不偿失的。”张广通说。

　　“地方税体系构建所面临的第一个问题就是地方财政究竟应该有多大的运作空间。在此基础上，我们才能考虑地方税体系如何构建的问题。”上海财经大学公共经济与管理学院教授朱为群则对本报记者如是说。

　　而地方财政究竟有多大的运作空间?朱为群认为，这取决于中央政府给地方政府多大的空间。

　　“现在的问题是中央把很多事权放给了地方做，但是财力并没有保障。这样就会逼迫地方政府从当地老百姓身上想办法，就容易出现地方财政行为失范的问题。”朱为群说。

　　张广通也强调，中央政府在确定收入分配体制时，应充分考虑地方政府职能范围不断扩大的实际，给他们以看得见摸得着的可靠收入来源，而不是仅仅以“西瓜抱走芝麻全留、肉块扒走骨头全留”的心态对待地方政府，否则转变经济发展方式、实现共同富裕和全面小康的任务是很难完成的，勉强完成也会付出许多不必要的代价。

　　要解决这个问题，除了要明确地方财政具有稳定的独立空间外，朱为群倡导，还要着力构建一个“民主理财”的地方财政决策机制。要使地方各级人民代表大会真正起到代表人民当家做主的应有作用。比如，对于地方税的开征及其规模，应该让地方人民代表大会来讨论和决策。同时，地方财政资金的使用，也要受到各级人民代表的监督。只有这样，才能解决地方财政行为失范的问题。

　　“民主理财”在具体实施起来的难度不言而喻，但朱为群认为这是一条必由之路。“在中央总体指导下，主要由各地人民代表大会来讨论决定征税对象及其范围、税率水平和减免优惠等。我认为，关键是决策机制。只要有适当的决策机制和监督机制，就会产生出相对合意的具体制度及其运行结果。因为好的机制，能够修正不合意的制度，从而避免坏的结果。”

　　构建地方税体系算是老话题了。近日之所以被凸显出来是因为随着“营改增”的推进和土地财政的难以为继，如何维持地方财政收入稳定已成为从中央到地方均需思考的重要问题。

　　地方税在我国税制体系中的地位总体不高，但税种多，税源区域分布差异大，税源核算基础较薄弱，税法级次低，征收成本较高，地方税收体系的重建刻不容缓。现今各地财政呈现吃紧状况，恰好给构建地方税体系提供了有利的时机。

　　如何抓住这个有利时机，考验着中央与地方。中央需要对地方税收体系进行顶层设计，并将税收改革纳入到财政改革的统一规划中来。地方政府则需要因地制宜，以发展当地最合适的税种为核心，着实稳定财政收入。